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Organisation : Banque Mondiale
Type de publication : Rapport
Date de publication : 2023
La forte croissance enregistrée au cours de la décennie écoulée a permis au Bénin de réduire la pauvreté, mais l’on doit pérenniser les acquis. Petite économie ouverte d’Afrique de l’Ouest, le Bénin est parvenu au statut de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure en 2020 grâce à une croissance supérieure à la moyenne enregistrée au cours de la décennie écoulée. L’incidence de la pauvreté (part de la population vivant en-dessous du seuil national de pauvreté) a connu une baisse constante, passant de 47 % en 2010 à 38,5 % en 2018-2019. Elle reste, cependant élevée et les déficits de capital humain et d’infrastructures créent d’importants besoins de financement, ce qui est un enjeu majeur et requiert une dynamique de croissance pour réaliser l’objectif visé par la Vision 2060 du pays, à savoir parvenir au statut de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure.
Du fait de l’exacerbation des effets du changement climatique, il sera plus difficile d’améliorer de façon équitable et durable les niveaux de vie. Bien que ses émissions de gaz à effet de serre (GES) soient parmi les plus faibles au monde (se situant à seulement 0,05 % des émissions mondiales), le Bénin est l’un des pays les plus vulnérables au changement climatique. En effet, il se classe au 152 e rang sur 181 pays en ce qui concerne la vulnérabilité aux événements climatiques extrêmes. Certes, ses émissions de GES devraient croître avec le développement, mais le principal écueil auquel se heurte le Bénin tient à sa vulnérabilité aux chocs climatiques. À l’avenir, les périodes de saisons sèches et humides devraient devenir plus extrêmes, avec davantage de sécheresses et un risque accru d’inondations. Dans le cadre d’un scénario de réchauffement climatique de 2,7°C (c’est-à-dire si rien ne change), à l’horizon 2070, 98 % du territoire du Bénin devrait être exposé à des températures extrêmes – ce qui en fera l’un des pays les plus exposés au monde en termes de pourcentage de superficie. Un déclin a également été observé en matière de richesse naturelle ces dernières décennies, avec l’amplification des effets négatifs du changement climatique par la déforestation.
Le présent Rapport sur le climat et le développement (CCDR) propose que le Bénin se concentre sur l’édification d’une économie résiliente, en adoptant des options d’investissement et de politique principalement axées sur l’adaptation aux risques liés au changement climatique. En l’absence de mesures d’adaptation adéquates, la dépendance de la structure de l’économie du Bénin à l’égard de l’agriculture et de l’emploi informel rend sa trajectoire de développement hautement vulnérable au changement climatique. Le Gouvernement et le secteur privé doivent être mieux préparés à y faire face. À cet effet, la mise en place d’institutions et de structures de gouvernance adéquates sera cruciale. Certes, tous les secteurs devront devenir plus résilients, mais cette résilience est particulièrement pressante pour les secteurs de l’agriculture, de l’utilisation des terres, des infrastructures urbaines et de réseau, ainsi que du développement humain (éducation et santé). Les efforts d’atténuation devraient éviter la dépendance excessive à l’égard du carbone et se focaliser sur la réduction de la déforestation. Investir dans les énergies renouvelables tout en élargissant l’accès de la population à l’électricité devrait constituer une priorité pour le Bénin. Une part plus importante d’énergies renouvelables peut générer des co-avantages pour d’autres secteurs, notamment ceux de l’agriculture, de l’eau, du transport et de la foresterie. Pour maintenir sa trajectoire de croissance, le Bénin doit accorder une attention particulière aux personnes les plus vulnérables, notamment les femmes. Et, pour protéger les pauvres et les personnes vulnérables, la transition juste devrait s’attacher à concilier les objectifs de développement et les objectifs climatiques tout en s’attaquant aux inégalités en termes de revenus et les disparités sexospécifiques et à l’exclusion spatiale.
L’aggravation des effets du changement climatique rendra plus difficile l’amélioration équitable des niveaux de vie
En dépit de sa faible contribution aux émissions de gaz à effet de serre (GES), le Bénin figure parmi les pays les plus vulnérables au changement climatique. Les émissions par habitant du Bénin se classent parmi les plus faibles au monde. Le pays ne contribue qu’à 0,05 % des émissions mondiales de GES et se classe au 149 e rang sur 188 pays pour ce qui est de ses émissions par habitant. En 2021, les émissions de GES du pays représentaient 5 % de celles de l’Afrique du Sud et étaient les deuxièmes plus faibles de l’ensemble des pays de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Certes, les émissions de GES devraient augmenter à mesure que le pays se développe et il conviendrait d’envisager des mesures d’atténuation afin d’éviter la dépendance excessive à l’égard du carbone, mais le principal écueil auquel se heurte le Bénin tint à sa vulnérabilité aux chocs climatiques. Le pays se classe au 152e rang sur 181 pays en termes de vulnérabilité aux événements climatiques extrêmes (le 181e étant le plus vulnérable). Le changement climatique devrait donc avoir un impact significatif sur les populations les plus vulnérables du Bénin et sur les secteurs économiques clés dans les décennies à venir.
Les impacts du changement climatique sont déjà manifestes et devraient s’aggraver au fil du temps avec la hausse des températures, une plus grande variabilité des conditions météorologiques et des événements climatiques plus extrêmes. Dans le cadre d’un scénario de réchauffement global de 2,7°C (c’est-à-dire dans le contexte des politiques actuelles), le Bénin devrait, à l’horizon 2070, être l’un des pays les plus exposés aux températures les plus extrêmes par rapport à sa superficie, 98 % de son territoire étant susceptible d’être touché. Les futures périodes de saisons sèches et humides sont susceptibles de devenir plus extrêmes, marquées par des sécheresses plus accrues et un risque plus élevé d’inondations. Les inondations sont déjà de plus en plus graves et destructrices : ces inondations récurrentes dans les zones urbaines, telles que Cotonou, Porto Novo et Parakou, posent d’importants problèmes aux systèmes déjà inadéquats et insuffisants d’approvisionnement en eau, d’assainissement et de collecte des déchets. Le Bénin continuera d’être affecté par des sécheresses dont les effets seront ressentis dans les secteurs de l’agriculture et des ressources en eau. Le littoral du pays présente déjà l’un des taux d’érosion côtière les plus élevés du golfe de Guinée.
L’impact du changement climatique est exacerbé par les niveaux élevés de pauvreté et d’inégalité. Les effets du changement climatique sont asymétriques : les ménages démunis sont généralement plus exposés à la pollution de l’air, de l’eau et du sol, ainsi qu’à la hausse des températures, à l’irrégularité des précipitations et à d’autres phénomènes météorologiques extrêmes. En outre, ces ménages sont tributaires de services de santé publique de faible qualité et disposent de moins de ressources financières pour faire face aux dommages. Une forte exposition aux chocs pose de sérieux écueils à la réduction de la pauvreté, entraînant des répercussions négatives sur la productivité de la main-d’œuvre et le bien-être des ménages. La hausse des températures et des inondations aura également un impact sur la propagation des maladies infectieuses, telles que le paludisme. Les filets de sécurité sociale n’en sont qu’à leur début au Bénin et ne tiennent pas encore compte de la dimension climatique, tandis que la plupart des infrastructures de santé et d’éducation sont vulnérables aux chocs climatiques.
Les effets du changement climatique ne sont pas neutres du point de vue du genre. La vulnérabilité des ménages démunis face aux chocs climatiques est également fonction de leur composition démographique et des caractéristiques de leurs membres. Par exemple, les ménages dirigés par des femmes s’adaptent souvent moins bien aux chocs climatiques que les ménages dirigés par des hommes du fait des disparités persistantes entre les genres sur le marché du travail et en matière de propriété d’actifs, et d’un taux de dépendance total plus élevé. Les femmes béninoises sont particulièrement vulnérables aux chocs induits par le changement climatique en raison des inégalités préexistantes entre les genres qui les empêchent d’accéder aux services de base, de participer au marché du travail et d’obtenir des emplois de qualité, de posséder et de contrôler des terres et des actifs, ainsi que d’exercer leur rôle décisionnel au sein du ménage et dans la sphère publique de la même façon que les hommes. Les femmes sont également plus susceptibles que les hommes d’être surreprésentées dans les secteurs vulnérables au climat et de supporter le fardeau que représentent les soins et le travail domestique, ce qui limite encore plus leur capacité à prévenir et à atténuer les chocs climatiques.
Le secteur public doit transformer les plans en actions coordonnées
Au niveau national et stratégique, le Bénin a fait d’importants efforts pour établir un cadre juridique et politique relatif au changement climatique. En dépit de ces plans, le Bénin reste confronté à des défis liés à l’intégration effective des considérations relatives au changement climatique dans les politiques de développement. Le Programme d’action du Gouvernement (PAG II) 2021-2026 est le principal guide stratégique pour le développement socio-économique. Le PAG II s’appuie sur les réalisations de la première phase (PAG 2016-2021) et reste axé sur l’accélération du développement économique et social selon une approche à trois axes : i) consolidation de la démocratie, de l’État de droit et de la bonne gouvernance ; ii) transformation structurelle de l’économie ; et iii) amélioration du bien-être social. Ces objectifs seront atteints grâce à des réformes et des investissements ambitieux dans les infrastructures (transport, logistique, agriculture, tourisme), à la mobilisation des ressources (tant publiques que privées) et à des mécanismes innovants de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation.
Le changement climatique n’est pas inclus en tant qu’élément transversal mais est considéré comme l’une des actions prioritaires de l’Axe 7, qui vise à renforcer la conservation de l’environnement et la résilience au changement climatique. Toutefois, si le changement climatique a été pris en compte dans certaines politiques sectorielles, cette intégration n’est souvent pas sous-tendue par des allocations budgétaires ou un cadre de suivi. Il est également nécessaire de renforcer les capacités techniques des institutions en vue d’une intégration et d’une mise en œuvre plus efficaces des politiques de lutte contre le changement climatique dans les différents secteurs, ainsi que d’améliorer les capacités nationales, régionales et locales de création et de gestion des données sur le changement climatique.
Les entreprises privées et les institutions financières sont partiellement préparées
Près de trois entreprises béninoises sur quatre sont confrontées à des risques importants liés au changement climatique. L’enquête sur la compétitivité des PME identifie huit risques spécifiques liés au changement climatique, allant de l’évolution du niveau de la mer et de la raréfaction de l’eau aux inondations et à la baisse de la qualité des intrants. Dans l’ensemble, 73 % des entreprises interrogées ont déclaré être préoccupées par les risques climatiques et d’avoir le sentiment d’être fortement exposées à au moins l’un de ces risques.
Si les entreprises de toutes tailles indiquent être confrontées à des risques environnementaux, les entreprises de plus petites tailles sont, elles, plus préoccupées par la volatilité globale du climat, tandis que celles de plus grande envergure considèrent l’approvisionnement en intrants comme un défi majeur. Respectivement 76 et 79 % des micro-entreprises (comptant un à quatre employé(s) à temps plein [ETP]) et des grandes entreprises (comptant plus de 100 ETP) indiquent être exposées à des risques importants, contre seulement 64 % des entreprises de taille moyenne. En ce qui concerne les risques spécifiques cités, les micro-entreprises mentionnent principalement les chocs climatiques tels que les variations de température, les inondations ou la sévérité et fréquences plus accrues des tempêtes. Les grandes entreprises, par contre, sont moins inquiètes, ce qui laisse penser à une plus grande capacité à gérer la volatilité des phénomènes environnementaux et à s’y préparer. Elles identifient principalement l’approvisionnement en intrants, y compris en eau, comme un risque majeur pour leurs activités, probablement lié à la mise en place de procédés de production plus complexes, qui sont tributaires de chaînes d’approvisionnement multiples.
Alors que la quasi-totalité des entreprises agricoles craignent d’être exposées à des risques environnementaux – en particulier les variations de températures et la raréfaction de l’eau – les entreprises manufacturières et de services s’en montrent moins préoccupées. Près de 97 % des entreprises actives dans l’agriculture ont indiqué qu’elles étaient exposées à au moins un risque lié au changement climatique, contre 75 et 62 % respectivement pour l’industrie manufacturière et les services. Les risques identifiés varient considérablement d’un secteur à l’autre. Les entreprises manufacturières s’inquiètent surtout de la disponibilité des intrants, tandis que pour les entreprises agricoles, les risques perçus tournent principalement autour des conditions climatiques changeantes, les trois principaux risques cités étant la hausse des températures (53 %), la raréfaction de l’eau (43 %) et les inondations (43 %). Le secteur manufacturier, quant à lui, met l’accent sur la rareté des intrants (55 %), la détérioration de la qualité des intrants (36 %) et la raréfaction de l’eau (36 %). Pour les services, le principal risque tient aux inondations (40 %).
Les perceptions de l’exposition aux risques environnementaux sont extrêmement élevées pour les entreprises au Centre du Bénin. L’ensemble des 51 entreprises interrogées dans la région d’Abomey, située dans la zone centrale, ont déclaré être confrontées à des risques environnementaux allant de la pénurie d’intrants (75 %) à la raréfaction de l’eau (84 %), en passant par les variations de température (71 %). Les entreprises des régions du Nord ont également fait état de risques, mais à des niveaux moins élevés. Les principales préoccupations en l’occurrence sont les inondations (55 %), probablement en raison de l’exposition à la saison annuelle des pluies. Enfin, la perception des risques dans les régions du Sud semble plus dispersée et peu d’entreprises se sentent menacées par l’élévation du niveau de la mer (10 % à Cotonou), malgré la proximité de la côte. Une entreprise béninoise sur deux indique avoir déjà investi dans des mesures d’adaptation, ce qui souligne la nécessité pour le secteur privé de renforcer la résilience au changement climatique.
Protéger les personnes démunies et vulnérables
Les ménages démunis, ruraux et tributaires de l’agriculture sont les plus vulnérables aux chocs induits par le changement climatique. Les ménages démunis sont les plus susceptibles de déclarer avoir été touchés par la sécheresse.
Les ménages tributaires de l’agriculture sont également plus susceptibles d’être touchés par la sécheresse (22,8 %) que par les inondations (15,4 %). Plus de 36 % des ménages tributaires de l’agriculture ont déclaré avoir été touchés par une inondation et/ou une sécheresse, ce qui est bien supérieur à la proportion de la population globale touchée par ces chocs (21 %). Enfin, les ménages ruraux ont déclaré être plus touchés que les ménages urbains par les inondations et la sécheresse. Les ménages des différentes régions ont tendance à être touchés par différents types de chocs climatiques. Par exemple, les inondations sont plus fréquentes dans l’Alibori, le Littoral et le Mono, tandis que les sécheresses sont plus fréquentes dans l’Atacora, le Couffo, le Plateau et le Zou.
Les ménages agricoles, et en particulier les exploitantes agricoles, sont confrontés à plusieurs contraintes qui réduisent leur résilience aux chocs. L’accès limité aux marchés, aux actifs productifs, à la propriété foncière et le piètre état des infrastructures routières figurent parmi les principales contraintes auxquelles sont confrontés les ménages agricoles. Seuls six pour cent des ménages en milieu rural déclarent bénéficier d’un crédit pour leurs activités agricoles.
La propriété foncière agricole formelle est également faible, avec un écart de 22 points de pourcentage entre les hommes et les femmes. Dans l’ensemble, seulement 3,9 % des femmes revendiquent la propriété de terres agricoles, contre 25,9 % des hommes. La disparité entre les genres est particulièrement prononcée parmi les individus des deux quintiles inférieurs (37,8 % des hommes contre 5,3 % des femmes) (EHCVM 2018/19). En outre, l’accès des femmes à des emplois de qualité est plus limité : 94 % des femmes exercent une activité indépendante, contre 83 % des hommes. De plus, les femmes sont moins protégées contre un choc qui touche leurs moyens de subsistance et sont donc plus susceptibles de les perdre. Les femmes travaillant dans le secteur agricole sont susceptibles de figurer parmi les personnes les plus durement touchées par le changement climatique.
Un système de protection sociale solide est nécessaire pour atteindre les ménages touchés par le changement climatique
Au cours des dernières années, le Gouvernement a réalisé des progrès dans l’instauration d’un système de protection sociale plus inclusif et plus efficace. Le Gouvernement a récemment réalisé des investissements dans les éléments de base d’un système de protection sociale adaptatif, notamment en créant un Registre social unique (RSU) et en élaborant un nouveau programme phare de filet de sécurité sociale et pour la production (« Gbessoke »). Le RSU permettra d’améliorer la transparence et la précision des efforts de ciblage afin de garantir que les programmes atteignent les personnes les plus vulnérables, notamment en réponse aux chocs, et permettra une mise en œuvre rapide des programmes d’urgence sur la base des informations disponibles sur les ménages. Les nouveaux programmes de développement humain s’appuieront sur le RSU pour améliorer l’efficacité de la programmation. Le ciblage constitue un élément clé de la chaîne de prestations de services de protection sociale axée sur l’adaptation qui doit être continuellement amélioré à l’avenir afin d’optimiser l’efficacité de toutes les interventions.
Les interventions en matière d’aide sociale peuvent être menées parallèlement à des investissements dans l’agriculture intelligente face au climat (CSA) et les énergies renouvelables, ce qui peut permettre d’accroître la sécurité alimentaire et la résilience et de réduire les émissions. À titre d’exemple, il a été démontré qu’un programme de transfert monétaire en faveur des femmes au Mexique a permis d’accroître l’utilisation des terres, la possession de bétail, la production agricole et les dépenses agricoles.124 Les quatre domaines prioritaires de la CSA au Bénin sont : i) la restauration des terres et les systèmes agroforestiers ; ii) la diversification des cultures ; iii) les marchés, les chaînes de valeur et la microfinance ; et iv) la fertilité et la gestion intégrées des sols. En outre, pour obtenir des changements au niveau du paysage ou de la communauté, les investissements dans la CSA peuvent être combinés à des programmes de travaux publics axés, par exemple, sur la restauration des mangroves ou le reboisement.
La sensibilisation, le développement des compétences, les programmes ciblés et le soutien politique peuvent tous contribuer à gérer les risques potentiels auxquels les ménages peuvent être confrontés et à stimuler l’adoption de pratiques agricoles intelligentes face au climat. Les investissements dans les énergies renouvelables peuvent également soutenir les moyens de subsistance productifs. Lorsqu’il est soutenu par des politiques du marché du travail, des prêts d’un faible montant et des formations professionnelles, l’accès à l’électricité peut, par exemple, offrir la possibilité d’exercer des activités économiques non agricoles dans les zones rurales, ainsi que d’améliorer la productivité agricole, contribuant ainsi à la création de plus de plus d’emplois et de meilleure qualité.