Rapport de la localisation des ODD au Bénin, United Cities and Local Governments, 2020

 

Auteur : United Cities and Local Governments (UCLG)

Type de publication : Rapport 

Date de publication : Juin 2020

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INTRODUCTION 

La communauté internationale après avoir établi un bilan mitigé des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) a entrepris des consultations dans plusieurs pays de par le monde pour recueillir les aspirations profondes des peuples afin de définir de nouveaux objectifs globaux de développement pour l’humanité à l’horizon 2030. Ainsi, en réplique aux ambitions inachevées des OMD, en capitalisant les leçons apprises de leur mise en oeuvre et face aux nouveaux défis mondiaux, la communauté internationale, sous l’auspice de l’Organisation des Nations Unies (ONU), a adopté en septembre 2015, un nouvel agenda de développement durable pour accélérer la transition vers le développement durable inclusif. Ce nouveau programme mondial dénommé « Agenda 2030 » a pour vision de « transformer des vies tout en préservant la planète ». Il regroupe des principes cardinaux : l’Universalité, l’Intégration, Ne laisser personne, la Responsabilité partagée, la Redevabilité ; dix-sept (17) Objectifs de Développement Durable (ODD) ; cent soixante-neuf (169) cibles et deux cent quarante et un (241) indicateurs de mesures.

Les collectivités territoriales à partir de leur faitière, l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) ayant pris la mesure des enjeux et défis que constitue la réalisation des 17 ODD au niveau local a initié et installé en son sein conformément au chapitre 3, article 15 alinéa 1 de son règlement intérieur en 2017 la commission thématique ODD. Elle a pour objectif de contribuer à renforcer le leadership et l’influence de l’ANCB et du milieu communal béninois dans son ensemble sur la scène internationale et au sein du territoire national.

En réalité, il est accordé à l’unanimité par la communauté internationale que 65% au moins des cibles des 17 ODD doivent être mesurées au niveau local. Ceci étant, l’Agenda 2030 appelle donc les communes à se saisir des Objectifs de Développement Durable, pour engager les territoires, ses habitants, ses acteurs et ses partenaires aux enjeux du XXIe siècle autour d’un des principes universels adopté par le gouvernement « Ne laisser personne de côté ». 

La localisation apparait donc comme une opportunité d’intégration des ODD dans les Plans de Développement Communaux (PDC). Dans ce cadre, l’ANCB collabore fortement entre le niveau national et local. Avec le soutien du Gouvernement à travers la DGCS-ODD, 77 communes ont arrimées et adoptées leur PDC sur les cibles priorisées des ODD. L’ANCB considère la mise en œuvre des ODD comme un processus décentralisé mais dont l’impulsion doit venir du Gouvernement sans entraver la participation, l’innovation, et la diversité des initiatives locales. Consciente des efforts déployés par le gouvernement central, les collectivités territoriales restent convaincues de ce que beaucoup restent à parfaire. En effet, en se référant aux verbatifs lors des travaux de terrain, il ressort clairement des déclarations des acteurs clés d’animation de la vie des collectivités à la base que l’action de l’ANCB aborde le défi de la localisation de l’Agenda 2030 par le biais de six vecteurs stratégiques que sont : l’information, la sensibilisation, la formation, l’engagement, les études et recherches et l’organisation des plaidoyers et les trois niveaux d’action que sont : les niveaux local, national et mondial. 

Fort de ce qui précède et des défis cruciaux liés à la domestication des ODD, l’ANCB avec le soutien de ses partenaires a pris l’initiative au-delà d’intervenir uniquement dans le processus d’élaboration de l’Examen National Volontaire du Bénin devant être présenté à la tribune des Nations Unies à New York en Juillet 2020 de s’engager dans la rédaction du rapport de la localisation des ODD au Bénin à l’instar de ses pairs membres de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU).

ANALYSE DE L’EVOLUTION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE MISE EN OEUVRE DES ODD AU BENIN ET DE LA STRATEGIE DE SOUTIEN AUX COLLECTIVTES TERRITORIALES POUR LA MISE EN OEUVRE DES ODD

Indice de gouvernance locale vue par les communes 

L’indice de gouvernance locale (IGL) est un ensemble de 45 indicateurs de mesure ou une donnée indicative synthétique qui exprime de façon assez objective l’état de la gouvernance locale dans les domaines de gouvernances politique, administrative, financière, participative et genre, territoriale et foncière, et les relations avec la tutelle. 

Il est mis en place par l’Etat avec l’appui de ses partenaires pour mesurer les performances des collectivités territoriales en matière de gouvernance locale pour renseigner de façon périodique sur l’état de la gouvernance au niveau des collectivités territoriales en vue d’une sanction positive ou négative ou de mesure de renforcement des capacités de celles-ci. I’IGL est un indicateur pour le suivi de la mise en œuvre de la Politique Nationale de la Décentralisation et de la Déconcentration (PONAD) du Bénin. Cet indice est aussi retenu par le Bénin comme un des indicateurs de mesure de la cible 16.6 : « mettre en place des institutions efficaces responsables et transparentes à tous les niveaux ». 

Les données collectées sur le terrain révèlent que les communes ou tous les cadres des administrations communales ne sont pas encore suffisamment intégrés associés et familiers à cet indice. Seulement qu’ils reçoivent périodiquement des tableaux à remplir ou que la préfecture leur envoie des messages radios pour qu’ils puissent remplir ou fournir des informations dans tel délai. Cette pratique ne facilite pas toujours la tâche surtout qu’ils ne savent pas le but de ces opérations Cependant, des actions d’information, de sensibilisation et de formation de tous les acteurs de la décentralisation ont été faites sur l’IGL à tous les niveaux. Actuellement les résultats des premières données collectées pour l’année 2016 sont en train d’être affinés pour être vulgarisés. La tendance constatée pour ces données de base est que les communes ont eu plus de performance dans la gouvernance participative et genre. 

 Principales orientations pour l’intégration des ODD dans les politiques nationales 

Avec l’adoption en septembre 2015 de l’Agenda 2030 par les différents Etats membres de l’ONU, le Bénin à l’instar des autres pays de la communauté internationale s’est engagé à prendre des mesures audacieuses et porteuses de transformations, renforçant la résilience des populations et ne laissant personne de côté dont les plus importantes concernent : 

🡪 l’appropriation et la sensibilisation de tous les acteurs sur l’agenda 2030. En effet, l’appropriation des ODD reste et demeure un processus continu. A titre illustratif, les structures se renouvellent, les cadres se substituent, les conseillers municipaux, communaux et locaux sont remplacés, le taux élevé d’analphabétisme de la population reste problématique. Il est alors nécessaire de procéder à une mise à jour périodique et de rappeler les droits et devoirs des parties prenantes en matière de la mise en œuvre réussie des ODD. 

🡪 la priorisation des cibles ODD au Bénin a été un processus participatif et inclusif avec la participation forte des communes, des OSC et autres parties prenantes. Au terme de cet exercice, 49 cibles des 16 premiers ODD ont été sélectionnées. Exceptées les 19 cibles de l’ODD 17 qui s’impose à tous les pays. Toutefois, les insuffisances observées dans ce processus par les collectivités locales ont été rattrapée lors des travaux de terrain de l’étude sur la spatialisation des cibles ODD au niveau local. 

🡪 la domestication des indicateurs ODD est l’une des phases clés de la stratégie nationale. Dans le prolongement de la priorisation, le Bénin s’est engagé à contextualiser et à domestiquer les indicateurs ODD. Pour appuyer cet exercice, un manuel de calcul des indicateurs des cibles ODD a été édité pour harmoniser les modes de calcul des indicateurs. Sur les 168 indicateurs retenus après contextualisation des indicateurs mondiaux associés aux 49 cibles prioritaires du Bénin ; 82 indicateurs sont disponibles (49%) ; 23 indicateurs peuvent être calculés (14%) ; 63 indicateurs ne sont pas disponibles (37%) 

🡪 la présentation des Examens Volontaires en 2017 et 2018 a montré à la communauté internationale les avancées réalisées. A la suite, le Bénin a été retenu parmi les 5 Nations au Monde (dont deux en Afrique, le Bénin et le Rwanda) pour être accompagnées par le Fonds Monétaire International (FMI) pour réaliser l’évaluation du coût de la mise en œuvre des ODD. 

Stratégie de soutien aux collectivités territoriales pour la mise en œuvre des ODD 

Vulgariser les ODD dans les territoires communaux : un objectif majeur des campagnes d’information et de sensibilisation Agenda 2030 

L’enjeu des campagnes d’information et de sensibilisation des ODD organisées par l’ANCB est de rapprocher les communes des concepts véhiculés par l’Agenda 2030 tout en les liant aux compétences dévolues aux communes dans le cadre de la décentralisation. La vision de cette vulgarisation des ODD est de rencontrer les acteurs locaux sur le territoire pour promouvoir l’Agenda 2030, expliquer la feuille de route du gouvernement en matière ODD ainsi que de rassurer les communes dans leurs rôles et responsabilités pour relever ces nouveaux défis. 

Globalement, grâce aux actions de l’ANCB avec l’appui du PDDC/GIZ, 35 communes soit 45% des communes du Bénin ont été sensibilisées et ont identifié des actions concrètes pour l’appropriation des ODD par les acteurs de développement de leur localité. C’est l’exemple de la sensibilisation des ODD dans les arrondissements, la mobilisation des ressources, études relatives à une thématique ODD, la formation et le coaching sur le Partenariat Public Privé, le genre, etc.). Ces actions d’information et de sensibilisation regroupent non seulement les agents communaux et les élus mais aussi les acteurs des organisations de la société civile. 

Pour la poursuite de la chaîne de sensibilisation au niveau des arrondissements, l’ANCB a mis à la disposition des communes, des supports de traduction des ODD en langues locales et le lexique des ODD pour faciliter la compréhension d’un grand nombre dans les collectivités ; la population étant fortement analphabète. Cette initiative pédagogique a pour objectif de favoriser le dialogue avec l’ensemble de la population d’un territoire afin de développer un engagement fort autour du développement durable.

CADRE INSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITES LOCALES DANS LA MISE EN OEUVRE DES ODD AU BENIN

L’engagement du Bénin à se lancer dans la réalisation des ODD est intervenu dans un contexte particulier marqué notamment par la mise en œuvre d’un processus de décentralisation qui s’étale sur plus de deux décennies, mais pas encore achevé. De de fait, les communes, communautés urbaines et autres formes de regroupements municipaux se confrontent à énormément des difficultés pour répondre aux enjeux que recouvrent l’Agenda 2030 priorisé au Bénin. 

Un processus de décentralisation en lente progression et incomplet 

⮚ Avec la conférence nationale des forces vives de la nation de février 1990, des réformes majeures ont visé la réorganisation de l’administration du territoire. Il s’agit de la réforme de l’Etat pour la territorialisation des politiques et stratégies publiques. Elle est consacrée dans les articles 150-153 de la constitution du 11 décembre 1990. Ces articles reconnaissent le droit à la libre administration des collectivités territoriales dotées d’une autonomie financière et dirigée par les organes élus dans les conditions prévues par la loi. La décentralisation permet enfin le développement local grâce à une approche participative qui permet d’impliquer pleinement les acteurs locaux à l’identification de leurs besoins fondamentaux et à la conception de leurs propres projets. La mise en œuvre de cette réforme a mobilisé plusieurs acteurs parmi lesquels, on peut citer : l’administration centrale, les PTF, le secteur privé, les partis politiques, les organisations de la société civile et les populations elles-mêmes. 

⮚ En effet, « le cadre juridique actuel de la décentralisation est constitué de sept lois et d’une trentaine de décrets. L’année 2001 a été marquée par la promulgation de lois sur la décentralisation et la création des 77 communes. Les premières élections locales ont eu lieu en 2003 et les plus récentes sont en cours. Les responsables locaux sont élus pour 5 ans. En 2009, le Bénin a adopté une politique nationale décennale de décentralisation et de déconcentration (PONADEC) dont la gestion et le suivi sont assurés par un comité interministériel. Cette politique est soutenue par des plans de décentralisation et de déconcentration (Plans 2D) au niveau sectoriel, ainsi que par des plans départementaux de développement intersectoriel (PDDI) au niveau territorial. Par la résolution du 22 novembre 2017, le Gouvernement a entamé un réexamen de la politique et des lois de décentralisation. Concernant le dialogue multi-niveaux, les conférences sur le budget municipal offrent des espaces de discussion entre les collectivités locales et l’administration centrale. » … « Les ministères sectoriels et les institutions de l’État disposent cependant d’unités déconcentrées au niveau départemental » (extrait de la fiche Bénin du OECD-UCLG (2019), World Observatory on Subnational Governments Finances and Investements). 

⮚ Dans les lois sur la décentralisation, notamment les lois 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des Communes en République du Bénin et 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier, qui font corps avec la Constitution, il est établi que les communes disposent des compétences dont la majorité sont en lien avec les ODD. Dans ces mêmes dispositions législatives, l’obligation est faite pour le gouvernement central de transférer des compétences et des ressources aux collectivités locales. Mais, après un point décennal d’application de ces lois, le bilan est très mitigé en ce sens que de réelles difficultés subsistent dans l’application de ces textes réglementaires. 

⮚ « La loi 98-006 du 15 janvier 1999 relative au régime financier des communes leur confère une autonomie financière. Les prérogatives fiscales des communes étant limitées, leurs ressources le sont également. Les transferts financiers du gouvernement central aux communes restent la principale source de financement des communes. Depuis 2008, un mécanisme de transfert des recettes du gouvernement central vers les communes, le FADeC, a été mis en place en 2007 avec une dotation étatique de 7 milliards de francs CFA. Les budgets locaux ont augmenté depuis 2008 pour être à hauteur de 600 millions par commune en moyenne par an pour le compte de l’exercice budgétaire en cours. De 2007, on est passé de sept milliards à quarante-sept milliards aujourd’hui. Sur les quatre dernières années, l’enveloppe du fonds FADeC a beaucoup évolué à en croire le ministre de la décentralisation. « Chaque année, il y a une évolution. En 2018 par exemple on était à quarante-quatre milliards. En 2019, on est à quarante-cinq milliards. Cette année, on est à quarante-sept milliards. Ce qu’il faut préciser aussi c’est que les partenaires contribuent beaucoup au FADeC, ils apportent près de 50% de ressources au FADeC ». 

⮚ Le transfert des ressources correspondant au transfert des compétences, bien qu’il soit inscrit dans la constitution, reste donc limité, en particulier dans le cas des ministères sectoriels. Les différents régimes qui se sont succédé à la tête du pays ont toujours pris des engagements pour transférer les ressources aux communes. Mais il y a eu plus d’effets d’annonce que d’actes posés. En effet, le PC2D fixe comme objectif en 2021 que la « Part des transferts aux Collectivités Territoriales dans le total des dépenses du Budget Général de l’État soit d’au moins 15% ». Dans la pratique, « les fruits n’ont pas tenu la promesse des fleurs ». Il y a toujours le réflexe de centralisation qui veut que l’État central exerce l’essentiel des compétences liées aux services sociaux de base destinés aux populations. Cette tendance à centraliser se renforce par la multiplication des Agences. Malgré les conventions cadres qui existent entre elles et l’ANCB. Elles érodent dans leur fonctionnement et opérationnalisation les prérogatives et le mandat des collectivités locales. C’est le cas par exemple de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural. En effet, en 2018 le Conseil a décidé de créer l’Agence nationale d’approvisionnement en eau potable en milieu rural. Cette Agence est un établissement public placé sous la tutelle de la Présidence de la République. Elle a pour mission d’initier, de programmer, de faire réaliser et de suivre les travaux d’infrastructures d’approvisionnement en eau potable en milieu rural. Pour faire passer le taux de desserte en eau potable à 100 % en 2021 contre 67,6 % en 2015. 

On peut noter entre autres, l’Agence pour la Construction des Infrastructures du Secteur de l’Education (ACISE). Cette décision du conseil des ministres du mercredi 13 septembre 2017 investie l’ACISE de la mission de conseil et d’assistance à la conception et à la réalisation d’infrastructures pour le secteur de l’éducation, en qualité d’Assistant en Maîtrise d’Ouvrage dans les collectivités locales. 

IDENTIFICATION DES INITIATIVES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DANS LA MISE EN OEUVRE DES ODD AU BENIN 

L’engagement des collectivités territoriales aux côtés du pouvoir exécutif dans l’accomplissement des objectifs mondiaux au Bénin vient renforcer l’assertion selon laquelle : « La localisation des ODD au Bénin est le seul gage que nos communes apportent des réponses concrètes innovantes à leurs territoires ». Les ODD intègrent en réalité les actions quotidiennes menées dans les collectivités locales pour le développement de la cité et viennent mettre l’accent sur un certain nombre d’interventions. Avec la prise de conscience de leur degré l’implication, les gouvernements locaux ne se contentent pas de mettre en œuvre l’agenda. Ils sont responsables des politiques et sont vecteurs de changements. Il s’agit du niveau de gouvernance le mieux placé pour relier les objectifs mondiaux aux besoins et désidératas des communautés locales. Le transfert de compétences et des ressources aux communes leur confère un leadership territorial en matière de développement durable, qu’il s’agisse des compétences de planification, d’aménagement, de transition énergétique mais aussi de lutte contre les inégalités la pauvreté, de préservation des espaces naturels ou de gestion des infrastructures. 

La réalité du terrain montre que les communes béninoises contribuent à la réalisation des ODD mais, souvent, sans le savoir et même sans une reconnaissance de leurs actions dans les dispositifs nationaux de suivi. Pour y palier, en 2018, un cycle de benchmarking, appuyé par le PDDC/GIZ en collaboration avec l´ANCB et la DGCS-ODD a permis à trente-trois communes du Bénin de comparer leurs pratiques et processus de mise en oeuvre de l’Agenda 2030 au niveau local pour en dégager les bonnes pratiques. 

Par ailleurs, dans le but de créer une grande émulation autour de la mise en oeuvre de l’Agenda 2030, l’ANCB a initié avec l’accompagnement de son réseau de partenaires, le concours Agenda 2030 local en 2019. Ce concours qui vise à primer les meilleurs projets locaux d’intégration des ODD a été ouvert aux 77 communes du Bénin et cible les initiatives en cours de mise en oeuvre dans les territoires communaux. Le jury composé des représentants des différentes parties prenantes de la mise en oeuvre de l’Agenda, a mesuré le caractère innovant des projets soumis, la prise en compte des différentes parties prenantes du développement local, la durabilité, le caractère intégré, la reproductibilité ainsi que les principes. Au-delà des prix attribués, le concours revêt un ancrage pédagogique de reconnaissance des efforts fournis par les communes dans le cadre de l’appropriation des ODD.